In extenso 2012/1, p. 13
 

 

 La qualité d’État de la Palestine

par

Jean Salmon*

* Professeur émérite de l’Université Libre de Bruxelles, Centre de droit international.

 

Résumé

La Palestine doit aujourd’hui être considérée comme un État au sens du droit international. Elle remplit tous les éléments constitutifs requis par la coutume, le problème de l’effectivité du gouvernement étant la conséquence directe de l’occupation israélienne contraire au droit international. La Palestine a d’ailleurs été reconnue comme État par de très nombreux États tiers, et est devenue membre de l’UNESCO ainsi qu’« État non-membre observateur auprès de l’ONU », depuis le 19 novembre 2012. Dans ce contexte, le procureur de la Cour pénale internationale est tenu de donner suite à la demande palestinienne tendant à ce que soient évaluées les accusations de crimes de guerre lors de l’intervention israélienne dans la bande de Gaza, en 2009-2010.

Le 29 novembre 2012, l’Assemblée générale des Nations Unies adoptait le projet de résolution A/67/L.28 intitulé «Statut de la Palestine à l’ONU», qui devenait ainsi la résolution A/RES/67/19. On en trouvera le texte en annexe I. Sur 193 membres de l’ONU, 188 prirent part au vote : 138 États votèrent pour, 9 contre et il y eut 41 abstentions. La majorité des 2/3 fut ainsi acquise alors qu’une majorité simple suffisait. On trouvera le détail des votes en annexe II.

Bien qu’il s’agisse d’un problème ancien, la question de la reconnaissance de la Palestine comme État n’a jamais été aussi pertinente qu’aujourd’hui. Face à un processus de paix qui est à l’arrêt du fait de la politique d’obstruction d’Israël, à une occupation qui perdure depuis 55 ans, à une colonisation qui s’étend, à des violations du droit humanitaire constantes, à la construction d’un mur de séparation reconnue comme contraire au droit international par la Cour internationale de Justice, en un mot face à une politique israélienne tendant à rendre impossible un État palestinien viable, la reconnaissance de la Palestine comme État, apparaît comme un moyen, en confirmant un statut qui lui est dû, de freiner les visées annexionnistes d’Israël, il n’y a que la forme juridique « État » qui donne à une entité politique la plénitude de droits (et de devoirs) dans la communauté des Nations.

Les formes qui permettent d’officialiser ce statut sont diverses : les reconnaissances bilatérales de la Palestine comme remplissant les conditions objectives de l’État, la reconnaissance collective par des organisations internationales, l’admission de la Palestine comme État membre de l’ONU, enfin, la reconnaissance par la Cour pénale internationale du statut d’État à l’occasion de la plainte de la Palestine contre Israël à la suite de l’opération « plomb durci ». Ces diverses solutions rencontrent des objections qui mettent en lumière des raisonnements formalistes qui résistent difficilement à l’analyse. On envisagera successivement ces différentes possibilités et les difficultés qu’elles suscitent, en terminant par une analyse des effets de la résolution précitée du 29 novembre 2012.

I. - l’existence objective de l’état palestinien et les reconnaissances bilatérales

La reconnaissance d’État traditionnelle est un acte par lequel un État reconnaît qu’une entité déterminée sera, à son égard, dorénavant considérée comme un État dans une situation d’égalité de droit. À cet égard, la définition donnée en 1936 par l’Institut de droit international n’a pas pris une ride :

« La reconnaissance d’un État nouveau est l’acte libre par lequel un ou plusieurs États constatent l’existence sur un territoire déterminé d’une société humaine politiquement organisée, indépendante de tout autre État existant, capable d’observer les prescriptions du droit international, et manifestent en conséquence leur volonté de la considérer comme membre de la Communauté internationale »[1].

En conséquence, la reconnaissance est un acte qui n’engage que celui qui y procède. C’est un acte relatif. En d’autres termes, on peut être un État pour certains et pas pour d’autres. La question est de savoir quelles sont les conditions pour qu’une entité candidate soit recevable à revendiquer cette qualité. Ces conditions sont à la fois objectives (A) et subjectives (B).

A. - Les conditions objectives de l’existence de l’État

Si l’on considère que la reconnaissance comporte un aspect déclaratif d’une entité préexistante méritant la qualité d’État, on s’attend à ce que cette entité ait un contenu objectif. Ce dernier est caractérisé par un certain nombre de conditions que tant la pratique internationale que la doctrine énumère de la façon suivante : une population ; attachée à un territoire ; dotée d’un gouvernement ; lequel est indépendant de tout autre (ou souverain)[2]. Il est indiscutable depuis longtemps, même par ceux qui s’abstiennent encore de franchir le pas, que la Palestine possède les caractéristiques habituellement requises pour une reconnaissance d’État, à savoir un peuple, un gouvernement, un territoire et une indépendance.

Le peuple palestinien (qui dépasse les 4 millions d’individus) dispose d’un droit à l’autodétermination reconnu depuis la période mandataire ainsi que dans la résolution 181 (II) de l’Assemblée générale des Nations Unies. Son droit à l’autodétermination, y compris le droit à l’indépendance et à la souveraineté nationale, n’a cessé d’être proclamé chaque année par l’Assemblée générale de l’ONU depuis au moins trente ans[3]. Dès 1980, l’Assemblée générale a proclamé les droits inaliénables du peuple palestinien, y compris : « b) le droit de créer son propre État souverain et indépendant »[4].

Il existe par ailleurs des institutions formant un gouvernement, dont les institutions internationales reconnaissent la solidité (ONU, FMI, BIRD et même l’Union européenne)[5]. Ce gouvernement a la capacité d’entretenir des relations internationales par un réseau diplomatique étendu, même avec les pays qui ne le reconnaissent pas comme État. Les divergences entre l’Autorité palestinienne et le Hamas n’affectent pas l’unité de la personnalité juridique de la Palestine, représentée - comme observateur - par son représentant permanent à l’ONU. Ce gouvernement assure le contrôle du territoire. Certes, l’occupation d’une partie importante de son territoire limite l’effectivité de ce contrôle. Mais une occupation étrangère - au demeurant largement illégale - n’affecte pas la qualité de ce gouvernement.

La Palestine dispose aussi d’un territoire, dans les frontières telles qu’elles existaient le 4 juin 1967, c’est-à-dire constituées par les lignes d’armistice de 1949. Ce territoire a été confirmé comme suit par la Cour internationale de Justice dans son avis consultatif du 9 juillet 2004 intitulé « Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé » :

« Les territoires situés entre la Ligne verte (voir paragraphe 72 ci-dessus) et l’ancienne frontière orientale de la Palestine sous mandat ont été occupés par Israël en 1967 au cours du conflit armé ayant opposé Israël à la Jordanie. Selon le droit international coutumier, il s’agissait donc de territoires occupés dans lesquels Israël avait la qualité de puissance occupante. Les événements survenus depuis lors dans ces territoires tels que rapportés aux paragraphes 75 à 77 ci-dessus n’ont rien changé à cette situation. L’ensemble de ces territoires (y compris Jérusalem-Est) demeurent des territoires occupés et Israël y a conservé la qualité de puissance occupante »[6].

Peu importe que la « ligne verte » ne soit pas une frontière définitivement fixée entre Israël et la Palestine. Une indétermination relative au tracé des frontières entre un État et ses voisins n’est en rien un obstacle à sa reconnaissance. Faut-il rappeler que la prétention que ses frontières ne seraient pas définitivement fixées ne fut jamais un argument pour ne pas reconnaître Israël dont les frontières ne le sont toujours pas davantage ? Dans le plaidoyer qu’il fit au Conseil de sécurité le 2 décembre 1948, au nom des États-Unis, Philip Jessup insista sur le fait qu’Israël était un État même si ses frontières n’étaient pas fixées[7].

Enfin, on peut établir l’indépendance de l’État palestinien, c’est-à-dire le fait de n’être assujetti à aucune autre puissance, de ne dépendre de la souveraineté d’aucun autre État. Cette indépendance fit l’objet d’une déclaration solennelle du Conseil national palestinien (la Déclaration de l’indépendance de l’État de Palestine) le 15 novembre 1988[8]. L’Assemblée générale des Nations Unies, par une résolution du 43/177 du 15 décembre 1988[9], prit acte de cette Déclaration dans les termes suivants :

« L’Assemblée générale, [...]

Consciente de la proclamation de l’État palestinien par le Conseil national palestinien dans la ligne de la résolution 181 (II) de l’Assemblée générale et dans l’exercice des droits inaliénables du peuple palestinien ; (...)

2. Affirme qu’il est nécessaire de permettre au peuple palestinien d’exercer sa souveraineté sur son territoire occupé depuis 1967 ».

Cette indépendance n’est pas non plus entamée par l’occupation israélienne sur certaines parties du territoire palestinien. Les arguments tendant à nier l’effectivité du gouvernement palestinien sur la base de l’occupation israélienne semblent oublier que c’est ainsi reconnaître un effet à une occupation dont il est établi depuis 1967 qu’elle doit prendre fin (demande par le Conseil de sécurité de retrait des territoire palestinien occupé depuis la résolution 242 (1967)[10]) et qu’elle est largement entachée d’illégalités.

On peut donc considérer que les conditions objectives de l’existence d’un État sont réunies depuis longtemps. C’est en partie ce qui explique que la proclamation par le Conseil national palestinien de l’État de Palestine fut suivie d’emblée d’une centaine de reconnaissances bilatérales en 1988.

B. - La condition subjective de l’animus - La volonté d’être reconnu

Le caractère formellement unilatéral de la reconnaissance dissimule le fait qu’il s’agit en réalité d’une relation bilatérale, d’un accord. On est reconnu par qui veut bien vous reconnaître et pour ce que l’on veut être reconnu.

Trois arguments ont été avancés à ce propos pour repousser un statut d’État à la Palestine, arguments qui ont ceci en commun qu’ils se rattachent à cette condition subjective qui, selon certains, n’existerait pas dans le chef de la Palestine. Ainsi, on a prétendu que cette dernière ne clarifiait pas l’espace sur lequel elle revendiquait sa souveraineté (1), que les accords d’Oslo s’opposaient à une telle revendication (2) et enfin que l’Autorité palestinienne ne s’était pas clairement proclamée elle-même comme État (3). Ces trois arguments seront réfutés successivement.

(1) Pour ce qui est de l’espace sur lequel la Palestine revendiquait sa souveraineté, la déclaration d’indépendance du 15 novembre 1988[11] visait déjà expressément la résolution 181 (II) du 29 novembre 1947 (plan de partage) et la déclaration politique du Conseil national de l’OLP qui accompagnait la déclaration d’indépendance[12] réclamait seulement le retrait par Israël de tous les territoires palestiniens et arabes occupés en 1967, y inclus la partie arabe de Jérusalem.

(2) Sans doute, les accords d’Oslo mirent sur pied un processus de paix qui avait pour but de résoudre divers problèmes afin de permettre la coexistence de deux États côte à côte dans la paix. On en a tiré argument pour soutenir que l’Autorité palestinienne avait donné son accord pour postposer la création de l’État jusqu’à la conclusion du processus de négociation[13]. À cet argument, il peut être répondu que les accords d’Oslo ne remettaient pas en cause la déclaration de 1988 ; ils en postposaient les effets concrets pour une période provisoire de 5 ans, période à l’issue de laquelle les négociations devaient être terminées, c’est-à-dire en 1998. C’est pourquoi, pour ce qui concerne la mise en veilleuse de la proclamation de l’État, les accords d’Oslo doivent être considérés comme obsolètes. Les autres objectifs des accords d’Oslo peuvent être poursuivis par l’État palestinien - dans la mesure où Israël ne s’obstinera pas à continuer à dresser tous les obstacles possibles à leur réalisation. Toute autre interprétation signifierait que la proclamation de l’État de Palestine dépendrait d’une condition purement potestative dans le chef de l’État d’Israël.

(3) S’agissant de la volonté de l’Autorité palestinienne d’être reconnue comme État, cette question fit surface à propos de la requête déposée en 2009 par la Palestine à la Cour pénale internationale à la suite de l’opération armée « plomb durci » menée par Israël contre la bande de Gaza. À cette époque, l’Autorité palestinienne ne se prononçait pas elle-même sur sa qualité d’État et sur ce en quoi elle voulait être reconnue. Depuis lors, l’Autorité palestinienne est sortie de son silence. Elle était lasse de voir le processus de paix s’éterniser et, au fil des ans, la situation dans les territoires occupés se détériorer : dépeçage et balkanisation de son territoire[14] ; édification d’un mur illégal sur son territoire ; population souffrant de brimades, d’expropriations contraires au droit humanitaire et de multiples entraves à la circulation ; problème des réfugiés restant au point mort (ces derniers ne peuvent même pas rentrer dans les territoires palestiniens occupés) ; frontières bouclées ; ressources naturelles pillées par l’occupant, etc. Comme le déclarait Saeb Arekat, négociateur palestinien, le 8 juin 2011,

 

« Nous refusons de laisser notre État de Palestine se faire ensevelir sous quarante années d’expansion des colonies israéliennes. Nous, Palestiniens, allons continuer d’œuvrer pour la reconnaissance de notre État dans les frontières de 1967 »[15].

Cette volonté s’est traduite par différentes démarches officielles de l’Autorité palestinienne adressant une demande explicite à tous les États de la communauté internationale de reconnaissance de la Palestine comme État dans ses frontières de 1967. Le président Abbas, dans la lettre de candidature à l’admission de la Palestine à l’ONU adressée au Secrétaire général des Nations Unies du 23 septembre 2011[16], demande « l’admission de la Palestine sur la base des frontières du 4 juin 1967 avec Al-Quds Al-Sharif (Jérusalem) comme capitale ». Cette lettre est signée par l’intéressé au titre de « Président de l’État de Palestine, Président du Comité exécutif de l’Organisation de libération de la Palestine ».

À ce jour, environ 130 États ont reconnu la Palestine comme État dans les limites territoriales ainsi définies, parmi lesquels, deux membres permanents du Conseil de sécurité : la Russie et la Chine. Récemment, plusieurs États de l’Amérique latine (l’Argentine, le Brésil, le Paraguay, le Chili, l’Équateur, la Bolivie) et des États de l’Union européenne comme Chypre et Malte se sont aussi prononcés en ce sens[17]. Près de 70% des États du monde considèrent que la Palestine est un État. Que les autres n’aient pas encore procédé à la même reconnaissance affecte-t-il la qualité d’État de la Palestine ? Faut-il attendre que les États-Unis et Israël aient donné leur nihil obstat, et que leurs alliés suivent pour que, d’un coup de baguette magique, la Palestine accède à ce statut ? Ou bien faut-il reconnaître que les reconnaissances majoritaires présentes attestent une existence incontestable. Sans doute ces reconnaissances ne lient-elles que les États qui y ont procédé. Mais en revanche, les « objecteurs persistants » ne peuvent, par la simple poursuite de leur négationnisme, empêcher l’existence d’un nouvel État accepté par la majorité de la société internationale.

II. -la reconnaissance collective par des organisations internationales

Toute organisation internationale composée d’États reconnaît, par définition, le statut d’État à tout nouveau membre qu’elle admet dans son sein. En 1975, nous avions déjà signalé cette prérogative qui permet à l’Assemblée générale des Nations Unies de qualifier les situations dont elle est saisie dans l’exercice de ses compétences [18]: existence d’un peuple ou d’un État, ou de se prononcer de manière inverse, avec le refus de reconnaître une situation.

La reconnaissance de la qualité d’État peut ainsi découler d’une qualification explicite donnée par l’Assemblée générale des Nations Unies. Un bon exemple est fourni par la résolution 3061 (XXVIII) du 2 novembre 1973, par laquelle l’Assemblée générale des Nations Unies s’était félicitée « de l’accession récente à l’indépendance du peuple de la Guinée-Bissau qui a créé l’État souverain qu’est la République de Guinée-Bissau ». C’était une consécration officielle de la qualité d’État avant l’admission qui devait avoir lieu l’année suivante, en septembre 1974. La qualification peut aussi résulter d’une invitation officielle par l’Assemblée générale de participer à une conférence des Nations Unies au titre d’État. Ainsi, l’Assemblée a invité à la Troisième Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer, par sa résolution 3067

(XXVIII) du 10 novembre 1973, « la République de Guinée-Bissau » et « la République démocratique du Viet Nam », l’une et l’autre expressément désignées comme des « États ». Cette compétence appartient en réalité à toute organisation internationale qui admet en son sein un nouveau membre avec la qualité d’État. C’est ainsi que la Palestine s’est vue reconnaître le statut d’État par son admission à titre de membre du Mouvement des pays non alignés[19], de l’Organisation de la coopération islamique[20], du Groupe des 77[21], de la Ligue arabe[22].

Une autre formule bien établie est celle d’observateur permanent, d’État non-membre de l’ONU. Ce statut relève de l’usage, car aucune disposition de la Charte des Nations Unies n’en fait état. Il a été très fréquemment utilisé pour de nombreux États. Ont bénéficié de ce statut dans le passé, en dehors du cas emblématique de la Suisse, les États suivants : l’Autriche de 1945 à 1955 ; la Corée du Sud de 1949 à 1991 ; la Finlande de 1952 à 1955 ; l’Italie de 1949 à 1955 ; le Japon de 1952 à 1955 ; la RFA de 1952 à 1973 ; la République du Vietnam (du Sud) de 1952 à 1977 ; l’Espagne de 1953 à 1955 ; Monaco de 1956 à 1993 ; la RDA de 1972 à 1973 ; le Bengladesh de 1972 à 1974 ; la République de Corée de 1973 à 1991 ; la Guinée-Bissau durant quelques mois en 1974 ; la République démocratique du Vietnam de 1975 à 1977. Aujourd’hui, le Saint Siège, qui n’est pas un État (mais qui représente les intérêts du Vatican qui, lui, est un État) possède depuis 1964 le statut d’observateur permanent. L’OLP possède un statut spécial d’observateur au titre de mouvement de libération nationale depuis 1974 [23] et la Palestine depuis 1988 [24]. On verra ci-dessous que le statut d’observateur permanent État non-membre a été envisagé dès le 22 septembre 2011 par le président Sarkozy à la tribune de l’Assemblée générale de l’ONU. Et on envisagera les conséquences de la résolution adoptée par l’Assemblée générale le 29 novembre 2012.

Mais, avant d’en arriver à ce point, il convient enfin de signaler comme particulièrement significative l’adhésion de la Palestine à l’UNESCO. Le 31 octobre 2011, la Palestine est devenue « État membre de l’UNESCO[25]. Parmi les 194 États membres, 107 ont voté pour, 14 contre et il y eut 52 abstentions. Douze États n’ont pas participé au vote. On verra ci-dessous les conséquences qui sont attachées à ce nouveau statut.

III. - la tentative de la Palestine de devenir

État membre de l’organisation des Nations Unies

Dans le passé, on l’a vu, l’Assemblée générale des Nations Unies a maintes fois proclamé le droit du peuple palestinien d’exercer sa souveraineté sur son territoire occupé depuis 1967 et affirmé le droit du peuple palestinien à créer un État indépendant de Palestine[26]. Toutefois, ces diverses résolutions se bornaient à n’envisager qu’un État en devenir (ad futurum). Le gouvernement palestinien a effectué une démarche décisive en déposant le 23 septembre 2011 sa candidature comme État membre de l’ONU, « sur la base des frontières du 4 juin 1967 avec Al-Quds Al-Sharif (Jérusalem) comme capitale »[27]. Une telle candidature est-elle recevable ? À cette fin, elle doit répondre à des conditions de fond et de procédure prévues par l’article 4 de la Charte des Nations Unies.

A. - Les conditions de fond

Selon l’article 4, § 1, de la Charte des Nations Unies,

« 1. Peuvent devenir Membres des Nations Unies tous autres États pacifiques qui acceptent les obligations de la présente Charte et, au jugement de l’Organisation, sont capables de les remplir et disposés à le faire ».

Cet article pose diverses conditions, qui seront examinées successivement.

1. La qualité d’État

La Charte ne donnant aucune définition de l’État, il s’agit d’un renvoi à la notion traditionnelle de l’État que l’on a exposée ci-dessus. La pratique universaliste de l’Organisation s’est montrée très libérale en accueillant des micro-États, des États divisés, des États neutres, voire des États dont l’indépendance pouvait, à l’époque de leur admission, être problématique (Inde, Biélorussie, Ukraine).

2. Le caractère « pacifique »

Seul le cas de l’Espagne franquiste s’est posé aux origines de l’ONU[28]. Depuis, cette condition n’a plus été évoquée pour évaluer l’admission d’un nouveau membre.

3. L’acceptation des obligations de la Charte

Ici également, la condition semble devenue essentiellement théorique. En pratique, on se contente d’une déclaration officielle par le candidat qu’il serait malséant de contester. En l’occurrence, la Palestine a depuis longtemps formulé une telle déclaration.

4. La capacité de respecter ces obligations

La question s’est essentiellement posée à propos des micro-États, mais aucun critère d’incapacité n’a été retenu comme décisif. En ce qui concerne l’importance de la population, on s’est montré de plus en plus permissif, comme l’illustrent les exemples des Seychelles (50.000 habitants), d’Andorre et de Monaco (30.000 habitants), ou du Liechtenstein (12.000 habitants). Quant à l’étendue du territoire, on sait que Monaco ne dispose que de 2,5 km2. Enfin, la viabilité économique n’a pas été retenue comme critère, ce qui aurait d’ailleurs posé problème à bon nombre de membres des Nations Unies.

Par son avis du 28 mai 1948 [29], la Cour internationale de Justice a déclaré que ces conditions étaient limitativement énumérées. Depuis le mouvement de décolonisation des années 1960, l’admission est devenue pratiquement automatique et l’examen des conditions de fond purement formel.

B. - Les conditions de procédure

En application de l’article 4, § 2, de la Charte,

« L’admission comme Membres des Nations Unies de tout État remplissant ces conditions se fait par décision de l’Assemblée générale sur recommandation du Conseil de sécurité ».

Les décisions de l’Assemblée générale en matière d’admission de nouveaux membres sont considérées comme importantes aux termes de l’article 18, § 2 :

« 2. Les décisions de l’Assemblée générale sur les questions importantes sont prises à la majorité des deux tiers des membres présents et votants. Sont considérées comme questions importantes : [...] l’admission de nouveaux Membres dans l’Organisation, [...] ».

Elles doivent par conséquent être prises à la majorité des deux tiers des membres présents et votants.

Ces décisions sont toutefois subordonnées à une recommandation du Conseil de sécurité. L’admission d’un nouvel État membre ne pouvant être rangée parmi les questions de procédure, l’article 27, § 3 s’applique, c’est-à-dire que le veto d’un membre permanent du Conseil peut empêcher l’adoption d’une résolution favorable à l’admission. L’abstention, en revanche, ne fait pas obstacle à la prise de décision. L’admission peut aussi se faire sans vote, pourvu que l’intention des membres du Conseil soit incontestable. En témoigne par exemple l’adoption sans vote, par le Conseil, des résolutions 753 et 754 recommandant à l’Assemblée générale l’admission respectivement de la Slovénie et de la Croatie à l’ONU et la résolution 755 relative à la Bosnie-Herzégovine. En l’absence de résolution du Conseil, l’Assemblée générale ne peut passer outre. La recommandation fait défaut[30].

En pratique, les vetos ont été fréquents à l’époque de la guerre froide, pendant le blocage de 1945 à 1955 affectant les États ex-ennemis ou neutres de la Seconde Guerre mondiale et quelques États décolonisés. L’Assemblée, à dominante anti-communiste, n’accordait pas sa voix aux États socialistes. En rétorsion, l’Union soviétique opposait son veto à l’admission des autres candidats. Finalement, une solution de package deal fut acceptée par l’Occident en 1955, ce qui aboutit à l’admission en bloc de 16 nouveaux membres. Par la suite, les vetos vinrent surtout des États-Unis : de 1972 à 1974 : veto chinois à propos du Bangladesh ; en 1975 : veto américain pour les deux Vietnam ; de juin à décembre 1976 : veto américain pour l’Angola (à cause de la présence de troupes cubaines en Angola) ; de 1976 à 1977 : veto américain (14 voix c. 1) pour la République Socialiste du Vietnam (justification donnée : l’absence d’informations sur les soldats américains portés disparus pendant la guerre).

La candidature palestinienne a suivi la procédure usuelle : déclaration officielle de demande d’admission assortie d’une acceptation des obligations de la Charte remise au Secrétaire général, lequel la transmit au président du Conseil de sécurité. Celui-ci saisit le Comité d’admission de nouveaux membres en vue d’un examen préalable. Ce dernier présenta son rapport le 11 novembre 2011[31]. Le rapport passe en revue très systématiquement tous les arguments échangés, sans mentionner quel État les a exprimés et sans prendre position dans un sens ou un autre. Il conclut que le Comité n’est pas parvenu à un consensus sur une recommandation à adresser au Conseil de sécurité. À la lecture des différentes positions exprimées, on constate que plusieurs États ont repoussé les arguments hostiles à l’admission de la Palestine comme État membre. On se bornera à mentionner celles qui nous paraissent les plus pertinentes.

        « 7. [...] Il a encore été affirmé que la question de la reconnaissance de la qualité d’État à la Palestine ne pouvait et ne devait pas être subordonnée à l’issue des négociations entre Palestiniens et Israéliens ; dans le cas contraire, cette reconnaissance dépendrait de l’approbation d’Israël, ce qui reviendrait à accorder à la Puissance occupante un droit de veto sur le droit du peuple palestinien à l’autodétermination, un droit que l’Assemblée générale avait déclaré inaliénable en 1974 » [...].

        « 11. [...] Il a été avancé que l’occupation par Israël était un facteur qui empêchait le Gouvernement palestinien de contrôler pleinement son territoire. Toutefois, il a été souligné que l’occupation par une puissance étrangère n’impliquait pas que la souveraineté du territoire occupé devait être transférée à la Puissance occupante) » [...].

        «  12. En ce qui concerne l’existence d’un gouvernement, il a été avancé que la Palestine remplissait cette condition. Toutefois, il a été déclaré que le Hamas contrôlait 40 % de la population de la Palestine et, qu’en conséquence, on ne pouvait considérer que l’Autorité palestinienne exerçait un contrôle effectif sur le territoire qu’elle revendiquait. Il a cependant été souligné que l’Organisation de libération de la Palestine, et non pas le Hamas, était le représentant légitime du peuple palestinien » [...]. En outre, plus de 130 États avaient reconnu la Palestine en tant qu’État souverain indépendant » [...].

         « 16. D’aucuns se sont interrogés sur la question de savoir si la Palestine était effectivement un état épris de paix, étant donné que le Hamas refusait de renoncer au terrorisme et à la violence et avait pour objectif déclaré la destruction d’Israël. D’un autre côté, il a été fait mention de l’avis consultatif de la Cour internationale de Justice rendu en 1971 au sujet de la Namibie, selon lequel les seuls actes qui peuvent être imputés à un État sont ceux de l’autorité étatique reconnue ».

   Selon certaines informations, la candidature palestinienne, si elle avait été mise aux voix, n’aurait pas recueilli la majorité nécessaire de 9 membres pour l’adoption d’une résolution, notamment du fait de certaines abstentions[32]. Cela évitait aux États-Unis d’apparaître comme mettant obstacle à cette résolution par un veto.

En conclusion, il apparaît clairement que les conditions nécessaires à la création d’un État palestinien ne sont pas sérieusement mises en doute et que c’est essentiellement l’obstruction des États-Unis, indéfectible soutien de l’État d’Israël, qui fait obstacle à l’admission de la Palestine comme État membre de l’ONU. Dans ces conditions, l’octroi à la Palestine du statut d’État non-membre avec qualité d’observateur est devenu une question d’actualité. Selon le rapport du comité d’admission de nouveaux membres du Conseil de sécurité, cette possibilité a été mentionnée en son sein :

« 20. En outre, il a été proposé qu’à titre de mesure intermédiaire, l’Assemblée générale adopte une résolution par laquelle la Palestine obtiendrait le statut d’État observateur ».

Pour des raisons de principe qui se comprennent, la Palestine, qui attend depuis 1947 de siéger à l’ONU aux côtés d’Israël, comme il était prévu en 1948, et qui est lasse de voir le Quatuor faire dépendre son statut du bon vouloir d’Israël, lequel engrange chaque année des états de fait territoriaux illicites, n’avait, jusqu’à récemment, pas répondu à cette proposition. Cependant, le 8 juin 2012, à l’occasion d’une rencontre avec le président Hollande à Paris, M. Mahmoud Abbas a annoncé que la Palestine était disposée à accepter un statut d’État non-membre de l’ONU[33]. Cette réduction des ambitions palestiniennes, explicable par le blocage de la procédure d’admission en tant que membre, ne doit, pour autant, être assimilée à une défaite dans les circonstances. Le statut d’État non-membre observateur a été celui de la Suisse pendant 54 ans, et elle ne s’en portait pas plus mal. Dans l’optique de ses dirigeants, le statut de la Palestine recevrait de cette façon une consécration indiscutable et généralisée attachée à la qualification « d’État du droit des gens ». Dès cette reconnaissance acquise, s’appliqueraient à elle, désormais sans contestation, toutes les déclarations de l’Assemblée générale qui ont proclamé les droits et devoirs « des États » qui nourrissent une large partie des manuels de droit international public. On pense en particulier à tous les principes des relations amicales, c’est-à-dire les principes de l’article 2 de la Charte dont il est admis par la Cour internationale de Justice qu’ils s’appliquent au titre du droit coutumier « à tout État » : l’interdiction du recours à la force, l’inviolabilité territoriale, la légitime défense contre l’agression, la non-intervention dans les affaires intérieures, le règlement pacifique des différends, etc.[34]. Une telle démarche visait indéniablement à renforcer la défense de son inviolabilité territoriale. C’est d’ailleurs ce qui explique qu’Israël a continué à s’opposer frénétiquement à tout statut d’État, en vain, comme on le constatera en prenant en compte les conséquences juridiques de la résolution adoptée par l’Assemblée générale le 29 novembre 2012. Mais, avant d’en arriver là, il faut examiner de quelle manière le débat s’est déplacé devant la Cour pénale internationale.

IV. - les ambiguïtés de la cour pénale internationale

Le 22 janvier 2009, Ali Khashan, ministre de la Justice du gouvernement de la Palestine déposa, au titre de l’article 12, paragraphe 3 du Statut de la C.P.I., (qui vise un État qui n’est pas partie au Statut, mais sur le territoire duquel le crime a été commis) une déclaration par laquelle son gouvernement consentait à ce que la Cour exerce sa compétence à l’égard d’« actes commis sur le territoire de la Palestine à partir du 1er juillet 2002 »[35].

Le 3 avril 2012, le Bureau du Procureur de la Cour a rendu public un rapport sur la recevabilité de cette requête au regard des conditions préalables à l’exercice de la compétence de la Cour en vertu de l’article 12 du Statut de Rome[36]. Dans son rapport, dont le texte complet peut être consulté en annexe III de la présente contribution, le Procureur expose quelle méthode il a suivie pour déterminer si la Palestine était ou non un État. Il déclare suivre la jurisprudence établie par le Secrétaire général des Nations Unies :

« Dans les cas où la question de savoir si le requérant peut être considéré ou non comme un "État" est sujette à controverse ou fait débat, le Secrétaire général suit habituellement les recommandations de l’Assemblée générale, dont les résolutions fournissent à ce titre des indications permettant d’y répondre » [37].

La référence au rôle de l’Assemblée générale des Nations Unies pour interpréter une convention qui n’a pas été élaborée au sein de l’Organisation des Nations Unies peut sembler inattendue. Le Statut de Rome du 17 juillet 1998 a été adopté au sein d’un autre forum, étranger à l’ONU. La Cour pénale internationale ne fait pas partie de ce qu’il est convenu d’appeler « le système des Nations Unies », même si le Conseil de sécurité peut, agissant dans le cadre du chapitre VII de la Charte, déférer au Procureur une situation où un ou plusieurs crimes paraissent avoir été commis[38]. Le seul lien organique entre le Statut de la Cour pénale internationale et l’Organisation des Nations Unies est le choix du dépositaire des instruments de consentement à être lié par ce traité. En effet, selon l’article 125, paragraphe 3 du Statut :

« Le présent Statut est ouvert à l’adhésion de tous les États. Les instruments seront déposés auprès du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies ».

Le Bureau du Procureur estime qu’« [a]ucune disposition du Statut n’autorise le Bureau du Procureur à adopter une méthode visant à définir le terme "État" au regard de l’article 12-3 qui s’écarterait de celle établie aux fins de l’article 12-1 » (ce dernier étant relatif à l’acceptation de la compétence de la Cour par une partie au Statut)[39]. Pour devenir partie au Statut, la Palestine aurait du y adhérer et déposer son instrument d’adhésion auprès du Secrétaire général des Nations Unies. Dans cette hypothèse, le Procureur aurait donc de même été renvoyé aux recommandations de l’Assemblée générale. Le procureur examine ensuite la pratique de l’Organisation des Nations Unies à propos de la Palestine et note que, jusqu’à présent, aucun statut d’État ne lui a été reconnu par l’Assemblée générale[40]. La Palestine n’est reconnue que comme « observateur » et le Conseil de sécurité n’a pas encore répondu à sa demande d’adhésion comme État membre. Il en découle que tant que ce point de droit n’aura pas été élucidé, le Bureau du procureur ne peut considérer que compétence lui est attribuée pour examiner l’affaire.

Le raisonnement du Bureau du Procureur a de quoi surprendre. Le recours à l’avis de l’Assemblée on l’a vu, est motivé comme suit :

« Dans les cas où la question de savoir si le requérant peut être considéré ou non comme un "État" est sujette à controverse ou fait débat, le Secrétaire général suit habituellement les recommandations de l’Assemblée générale, dont les résolutions fournissent à ce titre des indications permettant d’y répondre »[41].

Cette phrase est suivie de la note en bas de page suivante :

« Cette thèse est présentée dans les dispositions interprétatives adoptées par l’Assemblée générale lors de sa 2202e séance plénière du 14 décembre 1973 ; voir Précis de la pratique du Secrétaire général en tant que dépositaire de traités multilatéraux, ST/LEG/7/Rev.1, par. 81-83 ; http://treaties.un.org/doc/source/publi­cations/practice/summary_ french.pdf »[42].

   Les paragraphes 81-83 du Précis de la pratique du Secrétaire général en tant que dépositaire de traités multilatéraux auxquels le Procureur se réfère sont très instructifs. Ils se réfèrent à deux types de clauses d’adhésion connues dans la pratique des Nations Unies dont il convient de rappeler la substance. La première, connue sous le nom de « clause de Vienne », prévoyait que pouvaient adhérer aux traités tous les États membres de l’Organisation des Nations Unies, ou membres des institutions spécialisées ou parties au statut de la Cour internationale de Justice. Cette clause avait un but politique bien précis : interdire aux parties socialistes des États divisés l’accès aux conventions contenant ladite clause. En effet, la République du Vietnam (Sud), la Corée du Sud et la République fédérale d’Allemagne avaient été admises dans les institutions spécialisées ; la République démocratique du Vietnam, la Corée du Nord et la République démocratique allemande ne l’avaient pas été. Quant à la référence aux États non-membres des Nations Unies parties au statut de la Cour internationale de Justice, elle visait la Suisse et le Liechtenstein. La seconde, répondant à la dénomination « clause tous États »[43], était utilisée pour certains traités, notamment relatifs au domaine nucléaire, auxquels on tenait à ce que les parties socialistes des États divisés adhèrent. Cette clause était liée à la désignation de trois capitales dépositaires : Washington, Londres et Moscou. Ainsi, les pays socialistes pouvaient adhérer en déposant leur instrument d’adhésion à Moscou. La qualité d’État se trouvait de cette manière acquise tout en étant relativisée selon la localisation du dépositaire.

Cette explication étant donnée, on nous pardonnera de donner in extenso le contenu des paragraphes 81 à 83 dudit Précis :

« 2. La formule "tous les États"

81. Il reste qu’un certain nombre de traités adoptés par l’Assemblée générale ont été ouverts à la participation de "tous les États" sans autre précision (voir par exemple la Convention sur l’élimination et la répression du crime d’apartheid et la Convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d’une protection internationale, y compris les agents diplomatiques). Interrogé sur son interprétation de la formule "tous les États", le Secrétaire général a, en diverses occasions, souligné qu’il existe dans le monde certaines régions dont le statut n’est pas clairement défini. S’il lui fallait adresser une invitation à un pays se trouvant dans ce cas ou en recevoir un instrument d’adhésion, il devrait faire face à une situation très délicate, à moins que l’Assemblée ne lui donne des directives explicites quant aux pays entrant dans la catégorie définie par les termes "tout État" ou "tous les États". Le Secrétaire général ne souhaite pas avoir à trancher, de sa propre initiative, une question politique aussi brûlante et controversée que celle de savoir si des pays dont le statut n’est pas clairement établi sont des États et considère qu’une telle décision ne relève pas de sa compétence. Il ne serait donc à même de donner effet à la formule "tous les États" ou "tout État" que si l’Assemblée générale devait lui fournir une liste complète des pays couverts par cette formule autres que ceux qui entrent dans le champ de la "formule de Vienne", c’est-à-dire les États membres de l’Organisation des Nations Unies ou membres des institutions spécialisées ou parties au Statut de la Cour internationale de Justice.

3. La pratique de l’Assemblée générale

82. Cette pratique du Secrétaire général s’est imposée et a été clairement énoncée dans le texte ci-après adopté sans objection par l’Assemblée générale à sa 2202e séance plénière, le 14 décembre 1973, en tant qu’accord entre les membres de l’Assemblée :

"II est entendu que le Secrétaire général en s’acquittant de ses fonctions de dépositaire d’une convention contenant la clause ‘tous les États’ suivra la pratique de l’Assemblée générale dans l’application de cette clause et que, chaque fois que cela sera opportun, il sollicitera l’avis de l’Assemblée avant de recevoir une signature ou un instrument de ratification ou d’adhésion".

83. La "pratique de l’Assemblée générale" à laquelle le texte ci-dessus fait référence se déduit d’indications par lesquelles l’Assemblée manifeste sans ambiguïté qu’elle considère une entité particulière comme un État, même si les critères de la formule de Vienne ne sont pas satisfaits. On trouve de telles indications, par exemple, dans la résolution 3067 (XXVIII) du 10 novembre 1973 par laquelle l’Assemblée a invité à la Troisième Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer, outre les États que couvrait à l’époque la formule de Vienne, désormais bien établie, "la République de Guinée-Bissau" et "la République démocratique du Viet Nam", l’une et l’autre expressément désignées comme des "États" » [44].

Il résulte de ce texte que l’interprétation que le Secrétaire général, en tant que dépositaire, attribue à l’expression « tout État » repose sur la pratique de l’Assemblée. Il s’agit d’un élément d’un ensemble composé d’une part des États visés par la clause de Vienne « c’est-à-dire les États membres de l’Organisation des Nations Unies ou membres des institutions spécialisées ou parties au Statut de la Cour internationale de Justice » et d’autre part des États déterminés par « la pratique de l’Assemblée générale qui se déduit d’indications par lesquelles l’Assemblée manifeste sans ambiguïté qu’elle considère une entité particulière comme un État, même si les critères de la formule de Vienne ne sont pas satisfaits ». Il en découle que lorsque le traité comporte la clause « tous État », il est ouvert aux États membres de l’Organisation des Nations Unies ou membres des institutions spécialisées ou parties au Statut de la Cour internationale de Justice ainsi qu’à ceux que l’Assemblée générale considère comme un État, même si les critères de la formule de Vienne ne sont pas satisfaits.

On est en droit de s’étonner que le Bureau du Procureur n’ait pas appliqué au cas d’espèce les règles qu’il invoquait lui-même. Il était en effet incontesté à la date de diffusion de la note du Bureau du procureur, le 3 avril 2012, que depuis le 31 octobre 2011, la Palestine était un État membre de l’UNESCO. Cette dernière est une institution spécialisée des Nations Unies. La Palestine est, par les dispositions mêmes dont le Bureau du procureur se targue, un État en droit d’adhérer au Statut de Rome de la Cour pénale internationale aux termes de l’article 125 dudit Statut et a fortiori, en attendant qu’elle y ait procédé, un État pouvant se prévaloir de l’article 12, paragraphe 3 du Statut [45].

Par ailleurs, et on en arrive ainsi à la dernière partie de notre raisonnement, il est évident que la question ne peut plus être évaluée de la même manière depuis l’adoption, le 29 novembre 2012, de la résolution de l’Assemblée générale consacrée au « Statut de la Palestine à l’ONU ».

 

V. - les conséquences juridiques de l’adoption de la résolution de l’Assemblée générale sur le « statut de la Palestine à l’ONU »

La résolution adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 29 novembre dernier, par 138 voix contre 9 et 41 abstentions[46], est historique. Sans doute, l’essentiel était que par cette résolution, l’Assemblée générale reconnaissait à la Palestine le statut d’État non-membre observateur à l’ONU - on reviendra plus loin sur la signification de ce vote (B). Mais la résolution comprend un autre volet. Elle fait le point sur toutes les règles de droit international qui gouvernent le statut de la Palestine (A).

A. - Les règles de droit international gouvernant le statut de la Palestine

L’Assemblée fait une synthèse de toutes les règles et principes de droit qui encadrent le statut de la Palestine. Elle rappelle tout d’abord la résolution 181 (II) du 29 novembre 1947, adoptée il y a exactement 65 ans, qui prévoyait la création de deux États sur le territoire qui se trouvait encore pour quelques mois sous mandat de la Grande-Bretagne. Puis elle aborde, sans grand souci didactique il est vrai, une série de principes qui ont jalonné les prises de position des organes des Nations Unies :

   - Le principe de l’inadmissibilité de l’acquisition de territoire par la force énoncé dans la Charte ;

   - Les résolutions de base du Conseil de sécurité à commencer par la résolution 242 (1967) qui condamne l’« acquisition de territoire par la guerre », demande le « retrait des forces armées israéliennes des territoires occupés » et affirme « l’inviolabilité territoriale et l’indépendance politique » de chaque État de la région.

   - La résolution 338 (1973), par laquelle le Conseil de sécurité demande aux parties en cause de commencer immédiatement l’application de la résolution 242 (1967) du Conseil de sécurité dans toutes ses parties.

   -La résolution 446 (1979), par laquelle le Conseil exige l’arrêt des « pratiques israéliennes visant à établir des colonies de peuplement dans les territoires palestiniens et autres territoires arabes occupés depuis 1967 », déclare que ces pratiques « n’ont aucune validité en droit » et demande à Israël de respecter la convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre.

   - La résolution 478 (1980), par laquelle le Conseil demande à Israël de mettre fin à l’occupation de Jérusalem et de mettre fin aux modifications du caractère juridique et géographique de la ville. Cette résolution faisait suite au non-respect par Israël de la résolution 476 du 30 juin 1980 - une décision condamnant la loi israélienne votée par la Knesset la même année instituant Jérusalem comme capitale « une et indivisible » de l’État d’Israël. 

   - La résolution 1397 (2002), par laquelle le Conseil de sécurité demande la « cessation immédiate de tous les actes de violence, y compris tous les actes de terreur et toutes provocations, incitations et destructions », et réclame la coopération des Israéliens et des Palestiniens visant à la reprise des négociations. 

   - La résolution 1515 (2003), par laquelle le Conseil se déclare « attaché à la vision d’une région dans laquelle deux États, Israël et la Palestine, vivent côte à côte, à l’intérieur de frontières sûres et reconnues », et demande en conséquence aux parties en conflit de s’acquitter des obligations relatives à la « feuille de route » du Quartet. 

   - Enfin, la résolution 1850 (2008), laquelle soutient le processus d’Annapolis, et demande aux parties de « s’abstenir de toute mesure susceptible d’entamer la confiance » et de ne pas « remettre en cause l’issue des négociations ». 

   - L’Assemblée générale rappelle ensuite les principes suivants : 

   - l’application de la Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre du 12 août 1949 au territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est

   - le droit du peuple palestinien à l’autodétermination, y compris son droit à un État indépendant de Palestine ; 

   - l’obligation pour Israël de se retirer du territoire occupé depuis 1967, y compris Jérusalem-Est, 

   - le problème des réfugiés qui doit être réglé conformément à la résolution 194 (III) ; 

  - l’illégalité des activités israéliennes d’implantation dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, qui doivent cesser entièrement ; l’avis consultatif de la Cour internationale de Justice sur les Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le Territoire palestinien occupé du 9 juillet 2004, qui avait démontré l’illégalité de cette construction, est rappelé ; 

   - l’Assemblée souligne que la Communauté internationale ne reconnaît pas l’annexion de Jérusalem-Est et que la question du statut de Jérusalem, capitale des deux États doit être réglée par la négociation ; 

   - l’Assemblée générale rappelle sa résolution du 58/292 du 6 mai 2004, qui affirme notamment que le statut du territoire palestinien occupé depuis 1967, y compris Jérusalem-Est, reste un statut d’occupation militaire et que conformément au droit international et aux résolutions pertinentes des Nations Unies, le peuple palestinien a le droit de disposer de lui-même et d’exercer sa souveraineté sur son territoire ;

   - elle réaffirme son attachement, conforme au droit international, à la solution prévoyant deux États, avec un État palestinien indépendant et souverain, démocratique, viable et d’un seul tenant, vivant dans la paix et la sécurité côte à côte avec Israël, sur la base des frontières d’avant 1967,

   - elle rappelle le fait que le Gouvernement de l’État d’Israël et l’Organisation de libération de la Palestine, représentante du peuple palestinien, se sont mutuellement reconnus le 9 septembre 1993,

   - elle affirme le droit de tous les États de la région de vivre en paix à l’intérieur de frontières sûres et reconnues au niveau international,

   - elle accueille avec satisfaction les opinions favorables concernant l’état d’avancement de la création de l’État exprimées par la Banque mondiale, l’Organisation des Nations Unies et le Fonds monétaire international, et reprises dans les conclusions formulées par le Président du Comité spécial de liaison en avril 2011 et par la suite, à savoir que l’Autorité palestinienne a dépassé le seuil à partir duquel un État devient fonctionnel dans les principaux secteurs étudiés, 

   - elle prend enfin acte que 132 États membres de l’Organisation des Nations Unies ont reconnu l’État de Palestine, et que l’État de Palestine est membre de diverses organisations internationales y compris l’UNESCO.

 

En conclusion de ce long préambule, l’Assemblée :

« 1. Réaffirme le droit du peuple palestinien à l’autodétermination et à l’indépendance dans un État de Palestine situé sur le territoire palestinien occupé depuis 1967 ;

•1.      Décide d’accorder à la Palestine le statut d’État non-membre observateur auprès de l’Organisation des Nations Unies, sans préjudice des droits et privilèges acquis et du rôle de l’Organisation de libération de la Palestine auprès de l’Organisation des Nations Unies en sa qualité de représentante du peuple palestinien, conformément aux résolutions et à la pratique existant en la matière ;

•2.      Espère que le Conseil de sécurité examinera favorablement la demande présentée le 23 septembre 2011 par l’État de Palestine, qui souhaite devenir membre de plein droit de l’Organisation des Nations Unies ».

 

B. - Le statut d’État observateur non-membre

L’importance de ce long préambule réside aussi en ceci qu’il justifie l’octroi à la Palestine du statut d’État observateur non-membre. Son territoire est bien précisé : il s’agit de celui qu’Israël a occupé depuis 1967, y compris Jérusalem Est dont l’annexion par Israël n’est pas reconnue par la communauté internationale. Le gouvernement de la Palestine a dépassé le seuil auquel un État devient opérationnel aux yeux d’institutions spécialisées particulièrement exigeantes. L’occupation étrangère doit cesser, comme les implantations en territoire occupé. La Palestine jouit de la souveraineté sur son territoire. Certes, l’Assemblée générale n’est pas censée reconnaître les États ; il n’en demeure pas moins que la qualification qu’elle détermine est le résultat de votes d’États souverains qui, lorsqu’ils se prononcent par un vote affirmatif, reconnaissent que l’entité visée est un État - sauf à plonger dans la schizophrénie. À partir de ce moment, il n’est plus contestable que l’entité qui bénéficie de cette qualification est titulaire des droits et des obligations que le droit international confère à l’État du droit des gens. Certains essayeront en vain de soutenir que la résolution pourrait ne traiter que d’un État « en devenir ». On ne voit toutefois pas comment cette position pourrait être compatible avec le dispositif de la résolution, en particulier son troisième alinéa, qui demande au Conseil de sécurité d’admettre la Palestine comme État membre des Nations Unies.

 



[1] I.D.I., « Résolution sur la reconnaissance des nouveaux États et des nouveaux gouvernements », 23 avril, 1936, article 1er, A.I.D.I., 1936, vol. 39, t. II, pp. 300-301.

[2] Ces caractéristiques étaient déjà énumérées dans la Convention sur les droits et devoirs des États adoptée par la septième conférence internationale américaine, convention signée à Montevideo, le 26 décembre 1933 (R.T.S.D.N., no 3802), dont l’article premier se lit comme suit :

« L’État comme personne de droit international doit réunir les conditions suivantes :

I. Population permanente. II Territoire déterminé.

III. Gouvernement.

IV. Capacité d’entrer en relations avec les autres États ».

[3]  Voy. la résolution 2535 B (XXIV) du 10 décembre 1969 de l’Assemblée générale des Nations Unies. Depuis lors, le droit à l’autodétermination du peuple palestinien a été réaffirmé chaque année par l’Assemblée générale.

[4] Résolution ES 7/2 du 29 juillet 1980.

[5] Voy. World Bank, « Sustaining Achievements in Palestinian Institution-Building and Economic Growth », Economic Monitoring Report to the Ad Hoc Liaison Committee, 18 september 2011, http://www.worldbank.org/ ; United Nations, Palestinian State Building : A Decisive Period, Ad Hoc Liaison Committee Meeting, Brussels, 13 April 2011, http://unispal.un.org. Voy. aussi « Rapport du Comité d’admission de nouveaux membres sur la demande d’admission de la Palestine à l’Organisation des Nations Unies », Conseil de sécurité, S/2011/705, § 13 : « Mention a été faite de rapports de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international et du Comité de liaison pour la coordination de l’assistance internationale aux Palestiniens, selon lesquels les fonctions gouver­nementales palestiniennes avaient actuellement atteint un stade de développement suffisant pour permettre le fonctionnement d’un État »

[6] C.I.J., « Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le Territoire palestinien occupé», avis consultatif du 9 juillet 2004, Recueil 2004, p. 167, § 78.

[7] M. Whiteman, Digest of International Law, Department of State publications 7403, vol. I, June 1963, p. 231.

[8] Déclaration d’indépendance de la Palestine, Annexe III à la Lettre datée du 18 novembre 1988 adressée au Secrétaire général par le Représentant permanent de la Jordanie auprès de l’ONU, A/43/827, S/20278. Voy. J. salmon, « La proclamation de l’État palestinien », A.F.D.I., 1988, pp. 37-62.

[9] Résolution adoptée par 104 voix contre 2 et 36 abstentions.

[10] S/RES/242 du 22 novembre 1967. Voy. également la résolution 476 (1980), par laquelle le Conseil «réaffirme la nécessité impérieuse de mettre fin à l’occupation prolongée des territoires arabes occupés par Israël depuis 1967, y compris Jérusalem », tout en rappelant que «l’acquisition de territoires par la force est inadmissible » (résolution 476 (1980) du 30 juin 1980).

[11] Déclaration précitée ; supra, note 8.

[12] Déclaration politique, Annexe II à la Lettre datée du 18 novembre 1988 adressée au Secré­taire général par le Représentant permanent de la Jordanie auprès de l’ONU, A/43/827, S/20278.

[13] Voy. Permanent Representative to the UN, Ambassador Ron Prosor, Address to the UN Security Council, 15 October 2012, http://www.mfa.gov.il : « The Palestinian’s unilateral actions are a clear breach of every agreement that they have signed with Israel, including the Oslo Accords, the Interim Agreement, and the Paris Protocol.

[14] En 1991, il y avait environ 200.000 colons israéliens dans les territoires palestiniens occupés; aujourd’hui, on en compterait près de 600.000 (http://www.btselem.org/settlements/statistics).

[15] Dans un article paru le même jour dans le journal Le Monde.

[16]  S/2011/592

[17] Voy. la liste détaillée des reconnaissances : http://en.wikipedia.org/wiki/International_reco­gnition_of_the_State_of_Palestine.

[18] Dans un article publié dans Le Monde diplomatique, avril 1975, page 21, « Une prérogative importante de l’Assemblée générale des Nations Unies : la reconnaissance de situations ».

[19] La Palestine fait partie des 120 membres du groupe des pays non alignés : http://fr.wikipedia.org/wiki/Mouvement_des_non-alignés.

[20] http://fr.wikipedia.org/wiki/Organisation_de_la_coopération_islamique#Membres (depuis 1969).

[21] Aujourd’hui 132 : http://fr.wikipedia.org/wiki/Groupe_des_77.

[22] http://fr.wikipedia.org/wiki/Ligue_arabe#Pays_signataires; l’Autorité palestinienne fait partie des 22 membres depuis 1967.

[23] Résolution 3237 (1974) du 22 novembre 1974.

[24] Par sa résolution 43/177 du 15 décembre 1988, l’Assemblée générale des Nations Unies a décidé que la désignation d’O.L.P. serait remplacée par celle de Palestine.

[25] http://www.unesco.org/new/fr/member-states/countries. De manière similaire, la Namibie était devenue membre de l’OIT en 1978 avant son entrée à l’ONU en 1990.

[26] Voy. p. ex A/RES 62/146 du 18 décembre 2007, A/RES /64/438 du 18 décembre 2009, A/ RES/65/16 du 30 novembre 2010 et A/RES/66/146 du 19 décembre 2011.

[27] Demande d’admission de l’État de Palestine à l’Organisation des Nations Unies, 23 septembre 2011, A/66/371, S/2011/592.

[28] À la Conférence de San Francisco, une motion interprétative proposée par le Mexique et adoptée à l’unanimité a déclaré que «les États dont les régimes ont été établis avec l’aide des forces militaires appartenant aux pays ayant fait la guerre contre les Nations Unies ne seront pas admis aussi longtemps que ces régimes se maintiendront au pouvoir ». L’Espagne était directement visée. L’Assemblée générale recommanda, le 12 décembre 1946 par sa résolution 39 (I), que l’on empêche le Gouvernement espagnol franquiste d’adhérer aux institutions reliées aux Nations Unies.

[29] C.I.J., « Conditions de l’admission d’un État comme Membre des Nations Unies (article 4 de la Charte) », avis consultatif du 28 mai 1948, Recueil 1948, pp. 62-64.

[30] C.I.J., « Compétence de l’Assemblée générale pour l’admission d’un État aux Nations Unies », avis consultatif du 3 mars 1949, Recueil 1949, p. 10.

[31] Rapport du Comité d’admission de nouveaux membres sur la demande d’admission de la Palestine à l’Organisation des Nations Unies, 11 novembre 2011, S/2011/705.

[32] K. lebhour, « Le Conseil de sécurité devrait entériner l’échec de la demande d’adhésion palestinienne à l’ONU », http://www.rfi.fr/moyen-orient/20111111-le-conseil-securite-ente­rine-echec-demande-adhesion-palestinienne-onu.

[33] http://www.ladepeche.fr/article/2012/06/08/1373199-palestine-a-paris-abbas-se-dit-d­accord-pour-un-statut-d-etat-non-membre-a-l-onu.html

[34] C.I.J., « Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci », arrêt du 27 juin 1986, Recueil 1986, pp. 146 et 147, § 292.

[35] Declaration recognizing the jurisdiction of the International Criminal Court, 21 janvier 2009, http://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/74EEE201-0FED-4481-95D4-C8071087102C/279777/ 20090122PalestinianDeclaration2.pdf.

[36] Bureau du Procureur, « Situation en Palestine », 3 avril 2012, Bulletin d’information hebdomadaire du Bureau du Procureur de la Cour pénale internationale, no 116, 27 mars - 3 avril 2012 ; http://www.icc-cpi.int/fr_menus/icc/structure%20of%20the%20court/office%20of%20the%20 prosecutor/comm%20and%20ref/decision%20not%20to%20proceed/palestine/Pages/update%20 on%20situation%20on%20palestine.aspx.

[37] Ibid., § 5.

[38] Article 13, b), du Statut de Rome.

[39] Décision du procureur, précitée, § 6.

[40] Ibid., § 7.

[41] Ibid., § 5.

[42] Ibid., p. 2, note 3.

[43] V. v°clause « tout État » dans J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, A.U.F., 2001, p. 187.

[44] Nous soulignons.

[45] Par la même occasion, au titre d’État, la Palestine pourrait adhérer aux conventions multilatérales ouvertes « à tous les États ». Ce qui veut dire notamment parmi beaucoup d’autres, les conventions de Genève et leurs protocoles.

[46] A/RES/67/19. V. les annexes 1 et 2 au présent article.

 
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